Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 935

"Об уточнении Федеральной миграционной программы"

В целях обеспечения реализации государственной миграционной политики в Российской Федерации и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. N 1668 "О Федеральной миграционной программе" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 18, ст. 2065) с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 881, Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить представленную Федеральной миграционной службой России согласованную с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти уточненную Федеральную миграционную программу (прилагается).

2. Федеральной миграционной службе России представить в Правительство Российской Федерации до 15 февраля 1997 г. доклад о выполнении мероприятий Федеральной миграционной программы в 1996 году.

3. Изложить абзац второй пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 18 января 1995 г. N 64 "О реализации Федеральной миграционной программы" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 4, ст. 316) в следующей редакции:

"вносить по мере необходимости в Правительство Российской Федерации предложения по уточнению Федеральной миграционной программы с учетом складывающейся социально-экономической ситуации в Российской Федерации".

Председатель Правительства

Российской Федерации

В. Черномырдин

Федеральная миграционная программа

(утв. постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 935)

Настоящая программа фактически утратила силу

См. Федеральную Миграционную программу на 1998 - 2000 годы, утвержденную постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414

      Паспорт Федеральной миграционной программы                         
      Перечень  основных  понятий  и терминов, употребляемых  в          
      Федеральной миграционной программе                                 
      Концепция государственной миграционной политики                    
      Цели, задачи и принципы миграционной политики                      
      Характеристика миграционных потоков                                
      Вынужденная миграция                                               
      Внешняя миграция                                                   
      Незаконная миграция                                                
      Внешняя трудовая миграция                                          
      Внутренняя миграция                                                
      Межрегиональная миграция                                           
      Сельско-городская миграция                                         
      Перемещение репрессированных народов                               
      Федеральная миграционная программа - механизм  реализации          
      государственной миграционной политики                              
      Основные направления Программы                                     
      Правовое обеспечение Программы                                     
      Решение проблемы вынужденной миграции                              
      Оказание помощи вынужденным переселенцам                           
      Оказание помощи беженцам                                           
      Регулирование потоков внешней миграции                             
      Решение задач внешней трудовой миграции                            
      Система иммиграционного контроля  и предупреждение  неза-          
      конной миграции                                                    
      Регулирование внутренней миграции                                  
      Организационное обеспечение Программы и подготовка кадров          
      Международное сотрудничество                                       
      Обеспечение  необходимых санитарно-эпидемиологических ус-          
      ловий и медицинского обслуживания мигрантов                        
      Информационное и научное обеспечение Программы                     
      Финансово-экономическое обеспечение Программы                      
      Приложения                                                         

Паспорт

Федеральной миграционной программы

      Наименование Программы       -   Федеральная миграционная программа
      Дата принятия решения о      -   постановление Совета Министров -
      разработке                       Правительства
      Программы, дата ее               Российской Федерации от 18 января
      утверждения                      1993 г.
      (наименование и номер            N 32 "О мерах по выполнению
      соответствующего                 постановления
      нормативного акта)               VII Съезда народных депутатов
                                       Российской Федерации "О ходе
                                       экономической реформы
                                       в Российской Федерации", Указ
                                       Президента Российской Федерации
                                       от 9 августа 1994 г. N 1668
                                       "О Федеральной миграционной
                                       программе"
      Государственный заказчик     -   Федеральная миграционная служба
                                       России
      Основные разработчики        -   Федеральная миграционная служба
      Программы                        России и ее территориальные
                                       органы, федеральные органы
                                       исполнительной власти, органы
                                       исполнительной власти субъектов
                                       Российской Федерации, экспертная
                                       группа научных работников и
                                       специалистов Центра социальной
                                       демографии Института социологии
                                       Российской академии наук,
                                       Института проблем занятости
                                       Российской академии наук и
                                       Центрального института труда,
                                       общественные объединения,
                                       занимающиеся проблемами миграции
      Цели и задачи Программы,     -   регулирование миграционных
      важнейшие                        потоков, преодоление
      целевые показатели               негативных последствий стихийно
                                       развивающихся процессов миграции,
                                       создание условий для
                                       беспрепятственной реализации прав
                                       мигрантов, обеспечение гуманного
                                       отношения к лицам, ищущим убежища;
                                       защита прав и интересов мигрантов;
                                       соблюдение государственных
                                       интересов при реализации
                                       миграционных программ и
                                       мероприятий;
                                       организация системы
                                       иммиграционного контроля;
                                       регулирование миграционных потоков
                                       с учетом социально-экономического
                                       развития принимающих регионов,
                                       национальной совместимости,
                                       специфики психологии мигрантов
                                       и климатических особенностей мест
                                       расселения;
                                       создание условий приема и
                                       размещения мигрантов,
                                       стимулирующих их активное участие
                                       в процессе адаптации к
                                       существующему
                                       социально-экономическому положению
      Сроки и этапы реализации     -   долгосрочная, с корректировкой в
      Программы                        соответствии с Указом Президента
                                       Российской Федерации
                                       от 13 июня 1996 г. N 881
                                       "О внесении изменения в Указ
                                       Президента Российской Федерации
                                       от 9 августа 1994 г. N 1668 "О
                                       Федеральной миграционной
                                       программе"
      Перечень подпрограмм         -   правовое обеспечение Программы;
                                       решение проблемы вынужденной
                                       миграции;
                                       регулирование потоков внешней
                                       миграции;
                                       решение задач внешней трудовой
                                       миграции;
                                       система иммиграционного контроля
                                       и предупреждения незаконной
                                       миграции;
                                       регулирование внутренней
                                       социально-экономической миграции;
                                       организационное обеспечение
                                       Программы;
                                       международное сотрудничество;
                                       обеспечение
                                       санитарно-эпидемиологических
                                       мероприятий;
                                       информационное и научное
                                       обеспечение Программы;
                                       финансово-экономическое
                                       обеспечение Программы
      Исполнители основных         -   Федеральная миграционная служба
      мероприятий                      России, Министерство экономики
                                       Российской Федерации, Министерство
                                       внутренних дел Российской
                                       Федерации, Министерство финансов
                                       Российской Федерации,
                                       Государственный комитет
                                       санитарно-эпидемиологического
                                       надзора Российской Федерации,
                                       Министерство юстиции Российской
                                       Федерации, Министерство труда
                                       Российской Федерации, Министерство
                                       Российской Федерации по делам
                                       национальностей и федеративным
                                       отношениям, Министерство
                                       социальной защиты населения
                                       Российской Федерации, Министерство
                                       строительства Российской
                                       Федерации, Государственный
                                       комитет Российской Федерации по
                                       статистике, Федеральная служба
                                       занятости России, Министерство
                                       иностранных дел Российской
                                       Федерации, Федеральная пограничная
                                       служба Российской Федерации,
                                       органы исполнительной власти
                                       субъектов Российской Федерации
      Объемы и источники           -   для финансирования Программы из
      финансирования                   федерального бюджета будет
                                       выделено в 1996 году 2198 млрд.
                                       рублей
      Ожидаемые результаты         -   оказание государственной поддержки
      реализации                       в обустройстве
      Программы                        550 тыс. вынужденных мигрантов,
                                       находящихся в Российской Федерации
                                       с 1992 года и вновь прибывающих;
                                       организация рассмотрения
                                       заявлений и ходатайств,
                                       регистрации и процедуры
                                       предоставления соответствующего
                                       статуса для 450 тыс. вновь
                                       прибывающих вынужденных мигрантов;
                                       организация приема и обустройства
                                       вынужденных мигрантов в рамках
                                       выделенных бюджетных средств;
                                       временное размещение нуждающихся
                                       в этом вынужденных мигрантов в
                                       центрах временного размещения;
                                       оказание в 1996 году помощи
                                       178 тыс. социально слабо
                                       защищенным вынужденным мигрантам;
                                       обеспечение жильем 17 тыс.
                                       социально слабо защищенных
                                       вынужденных мигрантов;
                                       оказание помощи в создании
                                       инженерной инфраструктуры в
                                       компактных поселениях вынужденных
                                       мигрантов на 17,2 тыс. чел.;
                                       оказание содействия в организации
                                       рабочих мест для вынужденных
                                       мигрантов;
                                       развитие системы иммиграционного
                                       контроля, организация в 1996 году
                                       60 постов иммиграционного
                                       контроля в пунктах пропуска через
                                       государственную границу;
                                       совершенствование правовой
                                       базы, регулирующей вопросы
                                       миграции и определяющей правовой
                                       режим мигрантов всех категорий;
                                       создание условий для эффективной
                                       внешней трудовой миграции и
                                       привлечения иностранной рабочей
                                       силы; развитие автоматизированной
                                       информационно-справочной системы,
                                       осуществляющей автоматизированный
                                       сбор, обмен и хранение сведений о
                                       различных категориях мигрантов
      Система контроля за          -   контроль за реализацией Программы
      исполнением                      осуществляет
      Программы                        Федеральная миграционная служба
                                       России совместно с Министерством
                                       экономики Российской Федерации,
                                       Министерством финансов Российской
                                       Федерации и другими
                                       заинтересованными федеральными
                                       органами исполнительной власти
                                       и с участием органов
                                       исполнительной власти
                                       субъектов Российской Федерации

Перечень

основных понятий и терминов, употребляемых

в Федеральной миграционной программе

1. Миграция - это совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства.

Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя), виду (возвратная или безвозвратная).

Вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица, вынужденные переселенцы и др.), возвратной и безвозвратной.

Внешняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной, возвратной и безвозвратной.

Внутренняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологических бедствий), возвратной и безвозвратной.

Незаконная миграция может быть внешней и внутренней (в том числе вынужденной и добровольной).

Внешняя трудовая миграция относится к добровольной возвратной, может быть незаконной.

2. Переселение рассматривается как безвозвратный вид миграции.

3. Миграционный поток - это совокупность территориальных перемещений населения, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы.

В миграционном потоке можно выделить различные категории мигрантов, имеющих ряд общих признаков или являющихся носителями определенных свойств, далее называемых субъектами миграции.

4. Субъектами внешней миграции являются:

а) эмигранты, в том числе:

граждане России, выезжающие с ее территории по причинам политического, экономического и этнического характера, а также по личным мотивам (воссоединение семей, вступление в брак);

лица, ранее прибывшие на территорию Российской Федерации и получившие статус беженцев либо вынужденных переселенцев, выезжающие с территории России;

граждане бывшего Союза ССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, но не являющиеся гражданами Российской Федерации, выезжающие с ее территории;

б) эмигранты транзитные - граждане бывшего Союза ССР, не являющиеся гражданами России, постоянно проживающие в государствах - бывших республиках Союза ССР и прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны;

в) иммигранты - иностранцы (иностранные граждане и лица без гражданства), прибывающие в Россию (находящиеся на территории Российской Федерации) в поисках убежища, в том числе с намерением подать ходатайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Конвенцией ООН 1951 года, Протоколом к ней 1967 года и Законом Российской Федерации "О беженцах";

г) иммигранты транзитные - иностранцы, прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны.

5. Субъектами вынужденной миграции являются лица, ищущие убежища на территории Российской Федерации, в том числе:

а) граждане бывшего Союза ССР;

б) граждане государств - бывших республик Союза ССР, в том числе граждане Российской Федерации;

в) граждане других государств;

г) лица без гражданства (апатриды);

д) лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды).

6. Субъектами внутренней миграции являются:

а) граждане Российской Федерации и лица, находящиеся в России на законных основаниях, осуществляющие перемещения по ее территории;

б) нетитульное население - население, относящееся к этническим группам, не имеющим национально-территориальных образований в составе государства.

7. Субъектами незаконной миграции являются:

а) эмигранты неконтролируемые - граждане Российской Федерации, выезжающие с территории государств - бывших республик Союза ССР в другие иностранные государства;

б) эмигранты нелегальные - граждане Российской Федерации, нелегальным способом выезжающие за рубеж или пересекающие государственную границу Российской Федерации с иностранными государствами;

в) иммигранты незаконные, к которым относятся:

иностранцы, у которых объявленная цель въезда не соответствует их намерениям;

иностранцы, въезжающие по поддельным документам;

иностранцы, прибывающие в Россию нелегально, в том числе через государства - бывшие республики Союза ССР.

8. Лицом, в отношении которого применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации, называется:

лицо, которому закрыт или ограничен въезд на территорию Российской Федерации из-за совершения им противоправных действий;

лицо, являющееся членом организации, представляющей угрозу национальной безопасности или общественному порядку;

лицо, которому ограничен въезд по причинам медицинского и санитарно-эпидемиологического характера.

9. Субъектами внешней трудовой миграции являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются (трудящиеся-мигранты).

10. Пункт первичного приема вынужденных переселенцев (ППП) это учреждение социального обслуживания, предназначенное для приема территориальным органом Федеральной миграционной службы России и организации проживания граждан Российской Федерации при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации на период рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса вынужденного переселенца.

11. Центр временного размещения вынужденных переселенцев (ЦВР) - это учреждение социального обслуживания, предназначенное для временного проживания вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации.

12. Центр временного размещения иммигрантов (ЦВРИ) - это учреждение, предназначенное для приема территориальным органом Федеральной миграционной службы России, проведения процедуры определения правового статуса иностранцев, ищущих убежища, и организации их временного проживания.

13. Под обустройством вынужденных мигрантов понимают жилищное обустройство и содействие в обеспечении занятости.

14. Под компактным поселением понимают поселение для постоянного проживания нескольких семей вынужденных переселенцев общей численностью не менее 50 человек в одном населенном пункте, для жизнеобеспечения которых создается (создана) общая инженерная и социально-бытовая инфраструктура либо производственная база (предприятие) с целью решения вопроса занятости этих лиц.

Концепция государственной миграционной

политики

Цели, задачи и принципы миграционной политики

Первоочередной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.

Основными задачами государственной миграционной политики являются:

защита прав и интересов мигрантов;

соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий, совершенствование системы иммиграционного контроля;

регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития принимающего региона, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения;

создание условий приема и размещения мигрантов, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.

Исходя из поставленных задач государственная миграционная политика в настоящее время должна осуществляться в соответствии со следующими принципами:

выбор мигрантами мест проживания и видов занятости в соответствии с федеральной и региональными программами миграции, действующим законодательством;

недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, вероисповедания, гражданства, пола, возраста, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям;

личное участие мигрантов в обустройстве на новом месте жительства при государственной поддержке их инициативы и самодеятельности;

применение квот при приеме беженцев;

запрещение высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, откуда они прибыли, кроме случаев, предусмотренных действующими законодательными актами.

В связи с расширением сферы регулирования миграционных потоков в Российской Федерации посредством разработки и реализации федеральных целевых программ эффективное проведение государственной миграционной политики требует целенаправленной координации действий на межведомственном уровне. Следует определить формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении проблем миграции, а также круг обязанностей и степень их ответственности в работе с мигрантами.

Характеристика миграционных потоков

Регулирование процессов миграции на территории Российской Федерации, включая въезд и выезд, позволяет условно выделить пять основных миграционных потоков:

вынужденная миграция;

внешняя миграция;

внешняя трудовая миграция;

незаконная миграция;

внутренняя миграция.

Вынужденная миграция

Отсутствие или несовершенство национального законодательства в области защиты основных прав и свобод граждан, создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности по признаку расы, вероисповедания, языка, способствовало возникновению проблемы вынужденной миграции на территории государств - бывших республик Союза ССР.

Приток мигрантов в Россию в последние годы составил около миллиона человек в год. Прогнозные оценки позволяют предположить, что миграционный поток в Россию со временем будет возрастать и состоять главным образом из вынужденных переселенцев. В результате в ближайшие годы приток мигрантов на территорию России из государств - бывших республик Союза ССР может составить не менее 4 млн. человек. Предполагается миграция примерно 400 тыс. россиян из Закавказья и 2,9 млн. из Средней Азии, переселенцев с Северного Кавказа ожидается около 600 тыс. человек, из государств Балтии может выехать 120 - 150 тыс. человек.

Основными задачами при реализации мер по приему и обустройству беженцев и вынужденных переселенцев являются разделение этих категорий, выделение в первую очередь необходимых средств для адаптации вынужденных переселенцев, а также финансовая поддержка беженцев.

Это предполагает различие в работе с ищущими убежища гражданами бывшего Союза ССР и лицами, не имевшими гражданства СССР. При этом обязательства государств - бывших республик Союза ССР, включая Россию, перед гражданами бывшего Союза ССР должны строиться на принципах общей (солидарной) ответственности этих стран за создавшуюся ситуацию.

Кроме того, прием лиц, ищущих убежища, и предоставление статуса беженца должны осуществляться в соответствии с интересами безопасности государства и по общепринятым международным нормам.

Регулирование миграционных потоков беженцев и вынужденных переселенцев в рамках региональных программ будет производиться с учетом регионального распределения таких категорий мигрантов, как:

семьи военнослужащих, выполняющих задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и в случаях вооруженных конфликтов, а также граждан из числа вольнонаемных, высвобождаемых в связи с передислокацией и расформированием воинских частей;

население зон экологических бедствий, в том числе граждане, пострадавшие от последствий чернобыльской катастрофы, и ряд других граждан, переселение и обустройство которых осуществляются в рамках федеральных, региональных и отраслевых программ.

Внешняя миграция

Внешняя миграция представлена в России двумя потоками: эмиграцией и иммиграцией и ее соответствующими субъектами.

Эмиграция в настоящее время не имеет острого проблемного характера, как это имело место, когда она долго сдерживалась по политическим мотивам. Пик эмиграции пришелся на 1990 год и составил 103,6 тыс. человек (до середины 80-х годов ежегодно выезжало до 3 тыс. человек). В последние годы ежегодное количество выезжающих с территории Российской Федерации эмигрантов колеблется от 60 до 80 тыс. человек.

Социальную структуру эмиграции в основном составляют представители интеллигенции, высококвалифицированные специалисты, студенчество; национальную - евреи, армяне, этнические немцы, греки, некоторые другие национальности.

При существующей за рубежом системе квотирования приема иммигрантов эмиграционный поток из России может составить не более 0,1 процента населения в год. Открытая эмиграция по-прежнему будет обусловливаться степенью экономического и социального развития, этнической напряженности внутри России и на ее границах, а также политикой стран, принимающих российских эмигрантов и ужесточивших требования их приема в последние годы. При этом формирование потока эмигрантов из России будет иметь явно выраженную географическую и национальную направленность и приходиться, как и прежде, на государства традиционной эмиграции (США, Израиль, Германия), иные страны (Канада, Греция, Австралия), а также страны, находящиеся в новых географических районах (ЮАР, Аргентина, Бразилия), при сохранении практически той же социальной и этнической структуры.

Неблагоприятное воздействие на миграционную ситуацию внутри России, состояние ее рынка труда может иметь иммиграция, которая во многом определяется экономическим положением России и государств бывших республик Союза ССР, степенью стабильности внутриполитической обстановки в них и в ряде других иностранных государств. Из-за неуправляемой и неконтролируемой иммиграции происходит наполнение отдельных районов России неквалифицированной, с криминогенными тенденциями рабочей силой из соседних стран, особенно из стран Среднеазиатского региона.

Нежелание других государств принять транзитных иммигрантов способствует накоплению их на территории Российской Федерации, что создает очаги социальной напряженности.

В настоящее время в России находится свыше 0,5 млн. иностранцев, чей статус на территории Российской Федерации необходимо определить. По экспертной оценке, в современных условиях приток иностранцев, ищущих убежища, может составить более 100 тыс. человек в год.

В области внешней миграции должно быть обеспечено создание условий для сохранения национальной высококвалифицированной рабочей силы путем сокращения оттока российских граждан за рубеж на постоянное жительство и прибытия в Российскую Федерацию иностранцев, деятельность которых отвечала бы интересам России.

Незаконная миграция

Проблема незаконного въезда и выезда иностранцев и граждан Российской Федерации приобретает острый характер.

В условиях существования "прозрачных" границ с государствами бывшими республиками Союза ССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами возросло число иностранцев, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для выезда в третьи страны. Кроме лиц, ищущих убежища в России и за ее пределами, к этой категории относятся лица, прибывающие в страну для ведения нелегальной профессиональной деятельности, в том числе незаконного характера, включая торговлю оружием и наркотиками, переправку рабочей силы в зарубежные страны. Проблема неконтролируемого въезда иностранцев негативно влияет на состояние криминогенной обстановки в крупных административных и промышленных центрах, наносит ущерб безопасности страны, вызывает в ряде ее регионов осложнение социально-экономической обстановки.

В целях обеспечения регулирования миграционных потоков и предупреждения незаконного въезда иностранцев на территорию Российской Федерации развивается система иммиграционного контроля.

Внешняя трудовая миграция

Реформы в политической и экономической сфере создали условия для вхождения России в международный рынок труда, что требует соблюдения государственных интересов Российской Федерации, влияния государства на структуру эмиграционно-иммиграционных потоков в целях сохранения профессионально-квалификационного потенциала страны.

Процесс внешней трудовой миграции россиян сопряжен сейчас с рядом негативных явлений, связанных с нерешенностью комплекса организационных, правовых, экономических и иных вопросов. Среди этих явлений - усиление оттока за рубеж работников дефицитных профессий и как следствие - несбалансированность национального рынка труда, рост масштабов незаконной трудовой миграции, социальная незащищенность россиян, работающих за рубежом, потеря валютных поступлений от российских граждан, работающих за границей, недоиспользование возможностей внешней трудовой миграции в деле формирования перспективной профессионально-квалификационной структуры лиц, занятых в отраслях экономики, и приобретения опыта работы в условиях рыночной экономики.

Значительная часть организаций, занимающихся направлением российской рабочей силы за рубеж, не имеет разрешений на этот вид деятельности, что приводит к ущемлению прав российских трудящихся-мигрантов.

По экспертным оценкам, число российских граждан, желающих выехать на временную работу за границу, может составить от 2 до 5 млн. человек в год.

В области внешней трудовой миграции важно обеспечить содействие повышению социального статуса мигрирующих работников и членов их семей при условии удовлетворения национальных интересов стран - экспортеров и импортеров рабочей силы.

В связи с этим в рамках государственного регулирования внешней трудовой миграции необходимо:

обеспечить защиту прав российских трудящихся-мигрантов;

улучшить ситуацию на внутреннем рынке труда за счет трудоустройства российских граждан за границей;

надежно защитить российский рынок труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы;

обеспечить поступление валютных средств за счет их переводов от трудящихся-мигрантов и эффективное использование этих средств.

В этих целях на территории Российской Федерации вводится система квотирования привлекаемой иностранной рабочей силы, осуществляется лицензирование деятельности организаций, специализирующихся на международном трудовом обмене.

Внутренняя миграция

Внутренняя миграция является важным компонентом развития общей миграционной ситуации в стране. Она состоит из межрегиональных и внутрирегиональных потоков.

Межрегиональная миграция

В настоящее время в межрегиональной миграции происходит переориентация потоков мигрантов в места первоначального проживания, и прежде всего в старообжитые районы страны. Это обусловлено такими факторами, как отсутствие постоянных заработков и льгот в осваиваемых экономических регионах, прекращение финансирования ряда государственных программ и связанное с этим свертывание производственного и жилищного строительства, а также рост безработицы в этих регионах.

Особенно интенсивно такого вида миграционные потоки охватили территории Севера, Сибири и Дальнего Востока. В ближайшие годы внутренняя миграция приобретет еще более массовый характер и будет в основном зависеть от ситуации на российском рынке труда и изменений условий жизни населения России.

Сельско-городская миграция

Сельско-городской обмен населения как часть внутренней миграции, сохраняя проблемный характер, может стабилизироваться.

В процессе осуществления социально-экономических реформ как в аграрном секторе, так и в сельской местности в целом создаются условия, сдерживающие отток сельского населения в города. Эти же факторы будут способствовать миграции горожан в село.

Вместе с тем городские поселения, особенно крупные, в ближайшие годы не потеряют привлекательности для селян, но миграции сельского населения в города будут сокращаться, встречный же поток из города в село останется по-прежнему во много раз меньше сельско-городского потока.

Города с многомиллионным населением, обладая многопрофильным промышленным комплексом и более развитой социальной инфраструктурой, являются более привлекательными для мигрантов, чем малые города, предоставляя им широкие возможности для прибыльного вложения капитала и осуществления предпринимательской деятельности. Одновременно удорожание жизни в таких городах становится причиной миграции их коренных жителей.

Основу миграционной политики применительно к межрегиональной и внутрирегиональной миграции в России составит комплекс мер, нацеленных на решение проблемы социально-экономической стабилизации и привлечение населения к возрождению малообжитых районов, сел (особенно Нечерноземья) и аграрного сектора на базе новых форм собственности и хозяйствования.

Перемещение репрессированных народов

С целью исключения наложения миграционных потоков при перемещении лиц из числа репрессированных народов и оказания им содействия в обустройстве в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, необходимо осуществлять координацию деятельности в этой области миграции. Предусматривается разработка механизмов возвращения репрессированных народов в места их исторического проживания.

В отношении народностей, проживавших в Российской Федерации, решение проблем восстановления исторической справедливости осуществляется в основном при участии государств - бывших республик Союза ССР там, где это затрагивает общие интересы. Проблемы миграции в отношении народов, имеющих другую историческую родину, необходимо решать совместно с государствами, участвовавшими в их перемещении.

Федеральная миграционная программа -

механизм реализации государственной

миграционной политики

Федеральная миграционная программа (далее именуется Программа) подготовлена в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 18 января 1993 г. N 32 "О мерах по выполнению постановления VII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О ходе экономической реформы в Российской Федерации", определившим меры по выполнению задач экономической реформы.

Основные направления Программы

1. Совершенствование законодательства Российской Федерации в области миграции, определяющего основные взаимные права и обязанности мигранта и государства.

Действующая в Российской Федерации законодательная база не позволяет в полной мере осуществлять правовое обеспечение миграционных процессов. Вследствие этого будет продолжена разработка федеральных законов и иных нормативных правовых актов, определяющих правовое положение различных категорий мигрантов. Основное внимание будет уделено разработке иммиграционного законодательства.

2. Защита прав мигрантов в соответствии с действующим законодательством и нормами международного права.

Для осуществления мер по защите прав мигрантов необходимо стимулировать заинтересованность и повысить ответственность органов государственной власти Российской Федерации, общественных объединений и других организаций всех форм собственности за обеспечение прав мигрантов в новых экономических условиях.

Необходимо продолжить заключение межгосударственных соглашений с государствами - бывшими республиками Союза ССР по проблемам, связанным с регулированием миграционных процессов, социальной защитой мигрантов, включая вопросы пенсионного обеспечения; добиваться решения вопросов соблюдения прав человека и экономических интересов мигрантов; увязывать вопросы осуществления экономической и кредитно-финансовой политики в отношении государств - бывших республик Союза ССР с защитой прав и интересов соотечественников, проживающих в этих государствах.

Эффективную защиту прав и законных интересов соотечественников, проживающих за рубежом, предполагается осуществлять в рамках соответствующих программ при участии диаспор, этнически связанных с Россией.

3. Совершенствование системы иммиграционного контроля, регулирование миграционных потоков.

Обеспечение контроля и организации распределения иммиграционных потоков предполагает дальнейшее развитие системы иммиграционного контроля на пунктах пропуска через государственную границу, что будет способствовать пресечению случаев незаконной миграции, создание центров временного размещения иммигрантов, в которых проводится процедура определения правового статуса иностранцев, ищущих убежища. В связи с увеличением числа иностранцев, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, предусматриваются меры по организации депортации (выдворения) незаконных иммигрантов.

Контроль и распределение потоков внутренней миграции будут осуществляться при координирующей роли территориальных органов Федеральной миграционной службы России, что позволит своевременно определять очаги социальной напряженности и вносить изменения в межрегиональные и региональные программы, перераспределяющие миграционные потоки по соответствующим территориям. Предполагается разработать и ввести механизмы дифференцированного экономического стимулирования расселения вынужденных мигрантов на территории Российской Федерации.

4. Прием, временное размещение беженцев и вынужденных переселенцев, организация расселения, оказание помощи, содействие в обустройстве на новом постоянном месте жительства.

Реализация задач по приему, размещению и обустройству на новом месте жительства беженцев и вынужденных переселенцев будет осуществляться в тесном взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с выделением земельных участков, созданием центров временного размещения, компактных поселений, новых рабочих мест и выполнением адаптационных программ.

Для предотвращения возникновения кризисных ситуаций, связанных с проблемами вынужденной миграции, необходимо своевременное информирование соответствующих федеральных органов исполнительной власти об изменениях в политической и миграционной обстановке, о предложениях по гармонизации внутренней и внешней политики России.

В связи со значительными различиями между категориями мигрантов предполагается совершенствование механизмов оказания государственной поддержки и развитие новых подходов к решению вопросов их обустройства на новом месте жительства.

Развитие сети центров временного размещения позволит ослабить интенсивность потока вынужденных мигрантов в крупные административные центры и нормализовать криминогенную и эпидемиологическую обстановку.

Требуется организация межведомственного взаимодействия для решения проблем оказания помощи пострадавшим гражданам, предоставления компенсаций за утраченное жилье и имущество.

5. Прогнозирование миграционных процессов и формирование миграционной политики с учетом изменения политической и экономической ситуации.

Стереотип возникновения конфликтных ситуаций позволяет с достаточной степенью вероятности разрабатывать ситуационные модели миграционного поведения в экстремальных условиях.

6. Разработка предложений по реализации национальной политики России в области миграции.

В условиях обострения межнациональных отношений в ряде стран нового зарубежья, возникновения очагов этнических конфликтов на территории Российской Федерации и вследствие этого увеличения массовых перемещений населения требуется особый подход к выработке внешней и внутренней политики России.

В связи с возрастанием притока мигрантов в Россию разрабатывается методика составления долговременных и текущих прогнозов миграционных потоков.

Координационная деятельность Федеральной миграционной службы России по научным и практическим разработкам, связанным с анализом и прогнозированием развития миграционных процессов, будет осуществляться на новой методологической основе с использованием единой информационно-справочной системы в области миграции.

7. Разработка региональных и межрегиональных программ и организация их выполнения.

Необходимость единого подхода к реализации миграционной политики, включая учет демографической ситуации и состояния рынка труда регионов, возможность территориального перераспределения миграционных потоков требуют разработки межрегиональных и региональных программ на основе рационального расселения мигрантов на территории Российской Федерации, что снизит нагрузку на региональные рынки жилья, труда и потребления. Региональные программы должны сочетать в себе интересы всех слоев и групп населения и отвечать интересам социально-экономического развития регионов.

8. Распределение средств, выделяемых из федерального бюджета на решение проблем миграции, и контроль за их использованием.

Определение источников финансирования программ, разработка методики расчетов текущих затрат и объемов инвестирования с учетом развития инфраструктуры и социальной сферы регионов позволят осуществлять перераспределение финансовых средств исходя из приоритетов и сроков выполнения программ, а также усилить контроль за их использованием.

Одновременно предусматриваются стимулирование привлечения средств международных и российских банков, содействие в создании системы кредитования процессов обустройства мигрантов и страхования их имущества.

9. Разработка механизма взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Осуществление координации деятельности по взаимодействию в регулировании миграционными процессами с целью исключения возможного дублирования функций позволит эффективно выполнять программные мероприятия. Также будет использоваться механизм заключения межведомственных соглашений и соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

10. Взаимодействие с международными, зарубежными и российскими организациями с целью оказания практической помощи и привлечения финансовых средств для решения миграционных проблем.

Правовое обеспечение Программы

Новые социально-экономические отношения на территории Российской Федерации требуют кардинальных изменений и дальнейшего развития законодательства в области миграции населения в целях успешного осуществления системного подхода к решению проблем миграции.

Закон Российской Федерации "О беженцах" и Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" не охватывают законодательными нормами всех существующих видов миграционных потоков.

Дальнейшая разработка законодательства, регулирующего проблемы миграции, должна быть направлена на достижение следующих целей:

управление миграционными процессами в Российской Федерации, включая регулирование въезда и выезда мигрантов, путем осуществления иммиграционного контроля, стабилизации миграционных потоков;

защита прав и интересов граждан Российской Федерации вне зависимости от места (государства) проживания либо пребывания, в том числе трудящихся-мигрантов;

содействие в социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов на территории Российской Федерации.

Предполагается развитие договорных отношений в области миграции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Взаимоотношения между субъектами Российской Федерации, кроме договорных отношений, могут регулироваться путем создания межрегиональных программ.

В условиях введения института частной собственности на землю и установления новых отношений в землепользовании и землевладении требуется рациональное использование целевого земельного фонда для расселения вынужденных мигрантов и их обустройства.

Необходимо активнее использовать возможности Российской Федерации как субъекта международного права. Следует провести анализ международных актов, касающихся как основных прав и свобод граждан, так и проблем беженцев, для выработки рекомендаций о возможности присоединения Российской Федерации к этим документам на основе соблюдения национальных интересов.

Во внешнеполитической деятельности в отношениях с государствами - бывшими республиками Союза ССР следует проводить линию, стимулирующую ратификацию международных документов по правам человека. При этом необходимо добиваться гарантий компенсации вынужденным мигрантам за оставляемое жилье и другое имущество.

Необходимы разработка и систематизация нормативно-терминологического аппарата, что позволит четко разграничить классификацию миграционных потоков, а также определить меры по их регулированию.

Правовое регулирование проблем миграции на основе норм международного права предполагает:

присоединение к Конвенции 1950 года по защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, в том числе признающих юрисдикцию Комиссии и Суда по правам человека;

заключение между государствами - участниками СНГ соответствующей многосторонней конвенции с фиксацией в ней положения о создании суда, призванного разрешать межгосударственные споры, в том числе по вопросам защиты прав человека;

заключение двусторонних договоров между Российской Федерацией и другими государствами о защите прав и основных свобод человека, национальных меньшинств, соотечественников и о создании комиссий по наблюдению за ходом их реализации, уполномоченных принимать решения, обязательные для выполнения сторонами.

Решение проблемы вынужденной миграции

1. Разработка комплексного подхода к созданию условий для приема и расселения вынужденных мигрантов в соответствии с их статусом (стимулирование самообеспечения беженцев и вынужденных переселенцев, с одной стороны, и экономическое развитие принимающего региона - с другой). Федеральным органам исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо определить перспективу развития принимающих регионов, которая наряду со стимулированием участия беженцев и вынужденных переселенцев в собственном обустройстве предусматривает комплекс мер, позволяющих сбалансировать социально-экономическое положение отдельных регионов и страны в целом.

2. Совершенствование системы готовности к массовому приему вынужденных мигрантов при возникновении чрезвычайных ситуаций, предусматривающей следующие мероприятия:

развертывание центров временного размещения (на основе быстровозводимых конструкций), а также использование существующих приспособленных помещений;

организация учета и регистрации транспортных перевозок мигрантов к местам временного или постоянного расселения, организация медицинского и санитарно-эпидемиологического обслуживания, питания;

обеспечение одеждой и обувью.

Работа в условиях чрезвычайных ситуаций проводится федеральными органами исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по специально разработанной схеме взаимодействия.

3. Осуществление первичного приема и контроля лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами.

Прием лиц, ищущих убежища, требует работы с этими категориями мигрантов от момента пересечения государственной границы Российской Федерации или приезда их в конкретный регион России до момента получения ими соответствующего статуса.

Это позволит обеспечить:

контроль и учет лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами;

санитарно-эпидемиологическое благополучие беженцев и вынужденных переселенцев, а также населения принимающих территорий;

депортацию (выдворение) лиц, не имеющих оснований для получения статуса беженца;

регулирование потоков вынужденных мигрантов.

4. Развитие системы пунктов первичного приема лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами.

Для организации работы с лицами, обратившимися с ходатайством о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, необходимо организовать и обеспечить деятельность пунктов первичного приема, во время пребывания в которых будет осуществляться решение вопроса о регистрации ходатайства о предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца. В случае регистрации ходатайства желающим выдаются направления в центры временного размещения. В этих пунктах должен осуществляться обязательный санитарно-эпидемиологический контроль.

5. Развитие системы центров временного размещения.

Содержание иммигрантов в центрах временного размещения включает временное проживание, обеспечение первичной медицинской и лекарственной помощью, бытовое обслуживание, питание, содействие в обеспечении местами в общеобразовательных учреждениях, профессиональной и языковой переподготовке.

Для социально слабо защищенных категорий мигрантов, а также в отдельных исключительных случаях территориальные органы Федеральной миграционной службы России могут принимать решение о бесплатном содержании мигрантов и предоставлении им соответствующих услуг. Кроме того, при необходимости вынужденные мигранты обеспечиваются одеждой и предметами хозяйственного обихода.

В центрах временного размещения предоставляется возможность получения юридических и социально-психологических консультаций, а также обеспечивается охрана общественного порядка.

Центры временного размещения должны быть рассчитаны на пребывание в них от 100 до 1000 вынужденных мигрантов.

6. Осуществление мер помощи социально слабо защищенным категориям вынужденных мигрантов.

Реализация принципов миграционной политики требует разработки комплекса специальных мер по приему и обустройству социально слабо защищенных категорий вынужденных мигрантов:

оказание материальной помощи;

предоставление пособий и беспроцентных ссуд и субсидий;

участие в предоставлении жилой площади для постоянного заселения;

выделение земельных участков под жилищное строительство;

содействие в предоставлении мест в стационарных учреждениях социального обслуживания (домах-интернатах для престарелых и инвалидов, детских домах-интернатах);

обеспечение социально-бытового обслуживания через службы срочной социальной помощи, отделения надомного обслуживания и территориальные центры;

создание центров реабилитации.

7. Расселение и обустройство беженцев и вынужденных переселенцев.

Для создания условий расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев необходимо учитывать складывающуюся в регионе межнациональную ситуацию, плотность населения, климатические особенности, перспективы развития инфраструктуры и создания рабочих мест, согласовывать эти вопросы с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В целях стимулирования переселения в малонаселенные и удаленные территории следует разработать систему дифференцированных экономических стимулов в зависимости от предложенных и выбранных беженцами и вынужденными переселенцами мест для постоянного (временного) проживания. Предусматривается организация межведомственного взаимодействия, предоставления ссуд, компенсаций за оставленное жилье и имущество.

Необходимо разработать систему действенного контроля за выделением земельных участков для размещения поселений вынужденных переселенцев, использованием созданного целевого земельного фонда. Целесообразно определить особые условия приватизации жилых помещений из фонда жилья для временного проживания вынужденных переселенцев.

8. Разработка и внедрение адаптационных программ, направленных на повышение степени приживаемости мигрантов.

Адаптационные программы должны включать в себя мероприятия по профессиональной подготовке и переподготовке вынужденных мигрантов; консультации психологов; систему медицинской помощи; создание сети общеобразовательных учреждений и дошкольного воспитания; осуществление социального обслуживания, включающего консультирование беженцев и вынужденных переселенцев по различным вопросам в сфере социальной ориентации, а также специальную подготовку лидеров групп мигрантов и внештатных работников социальных служб; разработку специальных образовательных программ (языковой подготовки, культурной ориентации и т.д.), дополнительных мероприятий для категории лиц со значительными различиями в уровне социальной ориентации, культуры и национальных традиций по отношению к населению принимающей территории.

Меры государственного содействия приживаемости мигрантов должны быть направлены на облегчение адаптации. В этих целях следует шире внедрять в практику коллективное переселение, строительство компактных поселений, создание товариществ и землячеств, культурных национальных центров.

9. Содействие занятости вынужденных мигрантов.

Работа по содействию занятости мигрантов осуществляется территориальными органами Федеральной службы занятости России совместно с территориальными органами Федеральной миграционной службы России и другими заинтересованными органами исполнительной власти.

Для содействия занятости вынужденных мигрантов необходимо предусмотреть следующие мероприятия:

помощь в трудоустройстве и переподготовке мигрантов;

создание новых рабочих мест и организация самозанятости мигрантов в предпринимательской сфере, малом бизнесе, фермерской деятельности, строительном комплексе и бытовом обслуживании;

выделение субсидий для создания новых рабочих мест и организации производств (использование средств федерального бюджета, выделяемых на

Программу, средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, кредитов Центрального банка Российской Федерации, средств, выделяемых Международной организацией по миграции, Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев и другими международными организациями).

В целях обеспечения занятости целесообразно в местах временного размещения вынужденных мигрантов, их компактных поселений оказывать содействие в создании рабочих мест.

Предусмотренные законодательством Российской Федерации различия в обязательствах государства по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам предполагают дифференциацию в подходах к практической работе.

Оказание помощи вынужденным переселенцам