Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 797

"О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального

комплекса Российской Федерации" Федеральной целевой программы "Жилище"

на 2002-2010 годы"

Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемую подпрограмму "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы (далее именуется - подпрограмма).

2. Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации ежегодно при формировании федерального бюджета предусматривать финансирование мероприятий, предусмотренных подпрограммой.

Установить, что мероприятия подпрограммы и объемы их финансирования подлежат ежегодно корректировке с учетом возможностей федерального бюджета.

Государственному комитету Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу направлять ежегодно в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации перечень мероприятий подпрограммы, подлежащих финансированию из федерального бюджета, и осуществлять контроль за их реализацией.

3. Государственному комитету Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации в 2-месячный срок подготовить и внести в Правительство Российской Федерации согласованное предложение о проведении в 2002 - 2003 годах эксперимента по внедрению экономической модели реформы жилищно-коммунального хозяйства в ряде субъектов Российской Федерации.

4. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации создать необходимые условия для реализации подпрограммы и обеспечить финансирование ее мероприятий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

См. Методические рекомендации по разработке региональных программ, направленные письмом Госстроя РФ от 6 февраля 2002 г. N ВР-609/12

Председатель Правительства

Российской Федерации

М.Касьянов

Москва

17 ноября 2001 г.

N 797

Подпрограмма

"Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса

Российской Федерации" Федеральной целевой программы "Жилище"

на 2002 - 2010 годы

(утв. постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 797)

 Паспорт      подпрограммы      "Реформирование      и      модернизация 
 жилищно-коммунального  комплекса  Российской   Федерации"   федеральной 
 целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы                            
 I.    Введение                                                          
 II.   Содержание  проблемы  и  обоснование  необходимости  ее   решения 
       программно-целевыми методами                                      
 III.  Экономическая модель реформы жилищно-коммунального комплекса      
       1. Система экономических взаимоотношений  в  жилищно-коммунальном 
          хозяйстве, ее основные проблемы                                
       2. Реформирование экономических отношений                         
 IV.   Основные цели и задачи подпрограммы                               
 V.    Сроки и этапы реализации подпрограммы                             
 VI.   Мероприятия подпрограммы                                          
       1. Обеспечение  финансовой   стабилизации   жилищно-коммунального 
          комплекса                                                      
       2. Формирование    рыночных      механизмов      функционирования 
          жилищно-коммунального комплекса   и   условий   для   снижения 
          издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг       
       3. Государственная поддержка  модернизации  жилищно-коммунального 
          комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу                 
 VII.  Механизм реализации подпрограммы                                  
 VIII. Ресурсное обеспечение подпрограммы                                
 IX.   Организация  управления  реализацией  подпрограммы   и   контроль 
       за реализацией                                                    
 X.    Оценка  эффективности   и   социально-экономических   последствий 
       реализации подпрограммы                                           

 Приложение N 1. Расчет потребности  в  объемах  работ  по  модернизации 
                 систем жизнеобеспечения жилищно-коммунального комплекса 
 Приложение N 2. Оценка   объема   затрат   на   модернизацию   объектов 
                 инженерной    инфраструктуры      жилищно-коммунального 
                 комплекса Российской Федерации                          
 Приложение N 3. Финансирование затрат на обеспечение социальной  защиты 
                 населения при оплате   жилья   и   коммунальных   услуг 
                 и     на      обеспечение      устойчивой        работы 
                 жилищно-коммунального комплекса                         
 Приложение N 4. Объемы финансирования    затрат    на    реформирование 
                 и модернизацию жилищно-коммунального комплекса          
 Приложение N 5. Система показателей оценки реализации подпрограммы      

Паспорт

подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального

комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище"

на 2002-2010 годы

Наименование подпрограммы   -  подпрограмма             "Реформирование и
                               модернизация         жилищно-коммунального
                               комплекса      Российской       Федерации"
                               федеральной целевой программы "Жилище"  на
                               2002-2010 годы

Дата принятия решения о     -  поручение Президента Российской  Федерации
разработке подпрограммы        от 11 марта 2001 г. N 466-Пр.

Государственный заказчик    -  Государственный     комитет     Российской
подпрограммы                   Федерации     по           строительству и
                               жилищно-коммунальному комплексу

Основные разработчики       -  Государственный     комитет     Российской
подпрограммы                   Федерации     по           строительству и
                               жилищно-коммунальному           комплексу,
                               Министерство  экономического    развития и
                               торговли       Российской       Федерации,
                               Министерство      финансов      Российской
                               Федерации,     Министерство     энергетики
                               Российской  Федерации,     Министерство по
                               делам    федерации,         национальной и
                               миграционной политики Российской Федерации

Цели и задачи               -  основными  целями  подпрограммы   являются
подпрограммы                   повышение  эффективности,   устойчивости и
                               надежности                функционирования
                               жилищно-коммунальных                систем
                               жизнеобеспечения  населения,   привлечение
                               инвестиций     в      жилищно-коммунальный
                               комплекс,        улучшение        качества
                               жилищно-коммунальных услуг с одновременным
                               снижением нерациональных затрат,  адресная
                               социальная  защита  населения  при  оплате
                               жилищно-коммунальных услуг
                               Для  достижения  этих   целей   необходимо
                               решить следующие задачи:
                               обеспечить     финансовое     оздоровление
                               жилищно-коммунальных предприятий;
                               обеспечить условия для снижения издержек и
                               повышение     качества      предоставления
                               жилищно-коммунальных услуг;
                               обеспечить                  инвестиционную
                               привлекательность    жилищно-коммунального
                               комплекса;
                               оказать     государственную      поддержку
                               модернизации         жилищно-коммунального
                               комплекса

Срок реализации             -  2002-2010 годы:
подпрограммы                   1-й этап - 2002-2003 годы
                               2-й этап - 2004-2005 годы
                               3-й этап - 2006-2010 годы

Мероприятия подпрограммы    -  программные мероприятия включают в себя:
                               инвентаризацию,         реструктуризацию и
                               ликвидацию  дебиторской   и   кредиторской
                               задолженности                  предприятий
                               жилищно-коммунального комплекса;
                               ликвидацию                   дотационности
                               жилищно-коммунального          комплекса и
                               обеспечение стабильности  и  достаточности
                               финансирования  затрат  по  предоставлению
                               жилищно-коммунальных услуг;
                               обеспечение  социальной  защиты    семей с
                               низкими доходами при  переходе  на  полную
                               оплату жилищно-коммунальных услуг;
                               совершенствование экономических механизмов
                               в жилищно-коммунальной сфере;
                               формирование  благоприятных  условий   для
                               привлечения                   инвестиций в
                               жилищно-коммунальный комплекс;
                               обеспечение     эффективного      целевого
                               использования     средств     федерального
                               бюджета,   выделяемых   на    модернизацию
                               жилищно-коммунального комплекса;
                               создание механизмов участия государства  и
                               органов    местного       самоуправления в
                               привлечении                  предприятиями
                               жилищно-коммунального            комплекса
                               внебюджетных долгосрочных заемных средств

Объем и источники           -  объем     финансирования      подпрограммы
финансирования                 составляет 510,47 млрд. рублей
подпрограммы
                               Источники финансирования:
                               средства  федерального  бюджета,  бюджетов
                               субъектов  Российской  Федерации,  местных
                               бюджетов           и           предприятий
                               жилищно-коммунального  комплекса,  заемные
                               средства

Ожидаемые конечные          -  в результате реализации подпрограммы будут
результаты реализации          обеспечены    повышение     эффективности,
подпрограммы                   качества             жилищно-коммунального
                               обслуживания, надежность работы инженерных
                               систем  жизнеобеспечения,   комфортность и
                               безопасность      условий      проживания,
                               социальная  защита  населения  при  оплате
                               жилищно-коммунальных услуг
                               Эти  цели   будут   достигнуты     за счет
                               финансового    оздоровления    предприятий
                               жилищно-коммунального           комплекса,
                               демонополизации  и  развития  конкурентных
                               отношений,  совершенствования   договорных
                               отношений   и   тарифного    регулирования
                               естественных     локальных      монополий,
                               государственной   поддержки   модернизации
                               жилищно-коммунального комплекса

Исполнители подпрограммы    -  Государственный     комитет     Российской
                               Федерации     по           строительству и
                               жилищно-коммунальному           комплексу,
                               Министерство  экономического    развития и
                               торговли       Российской       Федерации,
                               Министерство      финансов      Российской
                               Федерации,
                               Министерство     энергетики     Российской
                               Федерации,   Министерство    имущественных
                               отношений      Российской       Федерации,
                               Министерство труда и социального  развития
                               Российской Федерации

Система организации         -  формы  и  методы  организации   управления
контроля за исполнением        реализацией   подпрограммы    определяются
подпрограммы                   государственным  заказчиком.   Федеральные
                               органы  исполнительной  власти  и   органы
                               исполнительной власти субъектов Российской
                               Федерации    представляют    ежеквартально
                               государственному заказчику отчеты  о  ходе
                               реализации подпрограммы. Обобщив указанные
                               отчеты, государственный заказчик  ежегодно
                               в   установленном   порядке   представляет
                               доклад о ходе  реализации   подпрограммы в
                               Министерство  экономического    развития и
                               торговли Российской Федерации

I. Введение

Настоящая подпрограмма является частью федеральной целевой программы "Жилище" и включает в себя комплекс мероприятий, повышающих надежность функционирования коммунальных систем жизнеобеспечения, направленных на ликвидацию дотационности жилищно-коммунального комплекса и способствующих режиму его устойчивого достаточного финансирования, а также обеспечивающих комфортные и безопасные условия проживания людей.

Подпрограмма предусматривает как решение задач ликвидации сверхнормативного износа основных фондов, внедрение ресурсосберегающих технологий, так и разработку и широкое внедрение мер по стимулированию эффективного и рационального хозяйствования жилищно-коммунальных предприятий, максимального использования ими всех доступных ресурсов, включая собственные, для решения задач надежного и устойчивого обслуживания потребителей.

В результате решения этих задач повысится качество жилищно-коммунального обслуживания населения, эффективность и надежность работы систем энерго-, водоснабжения и канализации.

II. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программно-целевыми методами

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса обусловлено неэффективной системой управления, дотационностью сферы и неудовлетворительным финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.

Содержание этого комплекса в его нынешнем виде непосильно как для потребителей жилищно-коммунальных услуг, так и для бюджетной сферы.

В начале экономических реформ предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить этот переход, и к началу 2001 года население оплачивало около 60 процентов стоимости жилищно-коммунальных услуг, а фактически с учетом льгот и субсидий - около 40 процентов.

В свою очередь, сохранение бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса на местном уровне из-за недостатка средств привело к резкому увеличению износа основных фондов. Особенно сильно ухудшилась ситуация в регионах - получателях финансовой помощи.

В 2000 году недофинансирование жилищно-коммунального хозяйства составило более 20 процентов объема необходимых средств. Проблема усугубляется огромным объемом накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Задолженность в жилищно-коммунальном хозяйстве является источником цепочки неплатежей, которая охватывает практически все отрасли экономики.

Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.

Техническое состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется высоким (более 60 процентов) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей.

Планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше.

Следствием этого стали обострение проблемы снабжения населения России питьевой водой, дефицит мощностей водоотведения и отчистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов.

Одна из причин сложившейся ситуации заключается в том, что жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов к оптимизации структуры тарифов и снижению нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. метра воды на 30 процентов выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5-2 раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях, потребление воды на одного жителя в 1,5-2 раза выше, чем в западноевропейских странах.

Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов по сравнению с экономически обоснованным уровнем (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны - наличие неиспользованных резервов (15-20 процентов) даже при самых низких тарифах.

Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания показывает, что в основном они направлены на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагают меры по сокращению затрат, потерь и утечек.

В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами конкурентных отношений в сфере управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков и фактическому отходу от выполнения в полном объеме контрольных функций. По тем же причинам не удалось в полной мере обеспечить государственный контроль качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, проводимый органами государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации.

Монополизм коммунальных предприятий, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за количество и качество оказываемых услуг, которое сегодня находится на беспрецедентно низком уровне, не позволяют эффективно защищать интересы потребителей. Недофинансирование коммунальной сферы обусловливает и отсутствие экономического интереса в создании товариществ собственников жилья, что в еще большей степени снижает перспективы развития конкуренции.

Невыполнение бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли.

Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и о межотраслевом характере возникших проблем, для решения которых, а также для обеспечения перехода к новой модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса необходимо использование программно-целевого метода.

III. Экономическая модель реформы жилищно-коммунального комплекса

Мероприятия подпрограммы в сочетании с мерами по совершенствованию жилищного строительства, развитию институтов жилищного финансирования и созданию инфраструктуры рынка жилья направлены на переход к новой экономической модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса.

1. Система экономических взаимоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, ее основные проблемы

Действующая система управления жилищно-коммунальным хозяйством характеризуется рядом недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования отрасли, повышении надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Основой экономических отношений в отрасли остается система бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса. Дотационность отрасли и отсутствие у получателей услуг возможности влиять на их количество и качество в сочетании с сохранившейся со времен административной экономики централизацией управления коммунальными предприятиями и отсутствием конкуренции являются основными причинами существующих проблем коммунального хозяйства: хронического дефицита финансирования, высокой затратности и отсутствия экономических стимулов снижения издержек, неэффективной и бесприбыльной работы предприятий жилищно-коммунального комплекса, высокого уровня потерь ресурсов. Бюджетные ограничения обусловливают отсутствие средств для модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, существенную часть стоимости услуг, не покрываемых платежами населения, компенсируют промышленные предприятия за счет перекрестного субсидирования, что удорожает себестоимость их продукции и снижает ее конкурентоспособность.

Система дотирования жилищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий. В 2000 году из 123 млрд. рублей бюджетных средств, направленных на дотирование жилищно-коммунальных предприятий, компенсации адресных жилищных субсидий, предоставленных гражданам с низкими доходами, составили только 3 млрд. рублей. Это, во-первых, приводит к ситуации, в которой конечными получателями субсидий (через систему дотирования разницы в ценах жилищно-коммунальным предприятиям) выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами. Сегодня каждая семья, включая высокодоходную, в среднем получает от государства около 250 рублей в месяц в виде дотаций, субсидий и льгот. Во-вторых, такая система не гарантирует доведение средств бюджета до граждан - конечных получателей субсидий, и в-третьих, расчет необходимого размера дотаций в отсутствие полноценного понятия цены услуг носит субъективный, непрозрачный характер (сумма дотаций является не частью цены услуг, а результатом компромисса между региональными и местными властями).

Совмещение функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда создает серьезный внутренний конфликт интересов, результатом которого является отсутствие стимулов для повышения эффективности управления жилищным фондом и его эксплуатации.

Порядок установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги безнадежно устарел, не сопровождается адекватной системой контроля за уровнем производственных издержек, в том числе аудитом, и не отражает объективных финансовых потребностей в развитии предприятий и замене изношенных основных фондов. Система определения рентабельности деятельности коммунальных предприятий сохранилась со времен планового хозяйства и не гарантирует достаточной прибыли для возврата капитала, вкладываемого в жилищно-коммунальную сферу.

Модель реформирования отрасли, реализуемая в настоящее время в рамках Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425, не в полной мере учитывает необходимость решения всех перечисленных проблем и экономические реалии сегодняшнего дня. Процесс реформ идет крайне медленными темпами. В силу этого отмеченные негативные явления не только не ликвидируются, но и продолжают нарастать.

2. Реформирование экономических отношений

Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.

Будет коренным образом изменена система текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий. Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Будет ликвидировано существующее разделение направлений бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства. В рамках системы персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии и льготы). Главными участниками экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, таким образом, станут жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг - граждане, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, в отношении которых дотирование будет прекращено). В результате потребители услуг - граждане получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным. Будет использован потенциал финансовых институтов (банков), открывающих социальные счета для кредитования граждан, и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов, возникающих при выплате средств гражданам.

Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищно-коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Эта мера позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств и усилить социальную направленность бюджетной политики.

Будет ликвидирована система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий.

Изменится и система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет осуществляться в ограниченном объеме и будет не альтернативой, а дополнением к заемному финансированию. После 2010 года инвестирование за счет заемных ресурсов станет преобладающей формой финансирования жилищно-коммунального комплекса.

В результате развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве будет повышена эффективность его функционирования, что обеспечит общее снижение расходов на его содержание не менее чем на 20 процентов и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации. Перевод отношений между предприятиями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят:

перейти на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением без увеличения в составе такого платежа (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами, не имеющих права на получение жилищной субсидии;

потребителям непосредственно влиять на объем и качество жилищно-коммунальных услуг путем воздействия на жилищно-коммунальные предприятия с целью повышения уровня оказываемых услуг;

производить конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене;

стимулировать энергоресурсосбережение как со стороны жилищно-коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг);

стабилизировать финансовый поток для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, сделав его прозрачным и гарантированным.

Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищно-коммунального хозяйства, повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для его развития и, что наиболее важно, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения, прекращение дотирования граждан с высоким уровнем доходов и непосредственное доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан.

IV. Основные цели и задачи подпрограммы

Основные цели подпрограммы - повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Достижение основных целей подпрограммы обеспечит, начиная с 2011 года, возможность устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса без использования программных методов управления на федеральном уровне.

Основными задачами подпрограммы являются:

финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем реструктуризации и ликвидации их задолженности и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня, жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;

О финансовом оздоровлении и реструктуризации задолженности предприятий ЖКХ см. приказ Госстроя РФ от 23 января 2003 г. N 21

снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг, формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса путем развития конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий и естественных монополистов - предприятий топливно-энергетического комплекса;

обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов путем предоставления бюджетных средств и государственных гарантий по привлекаемым инвестициям.

V. Сроки и этапы реализации подпрограммы

См. План организационно-технических мероприятий по реализации подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденный приказом Госстроя РФ от 26 декабря 2001 г. N 290

Подпрограмма будет выполняться поэтапно в течение 2002 - 2010 годов.

На первом этапе (2002 - 2003 годы) предполагается реализовать следующие первоочередные мероприятия, рассчитанные на немедленное получение следующих результатов:

инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;

См. Порядок инвентаризации дебиторской и кредиторской задолженности предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса, утвержденный приказом Госстроя РФ от 21 апреля 2003 г. N 142

прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса;

переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;

совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Планируется привлекать бюджетные ресурсы, а также средства международных кредитных организаций для финансирования наиболее эффективных (в том числе с точки зрения социальной эффективности) инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве, имеющих важное значение для обеспечения жизнедеятельности регионов.

Планируется также в основном завершить формирование необходимой законодательной и иной нормативной правовой базы, провести углубленный анализ технического состояния объектов жилищно-коммунального комплекса, комплексную экспертизу издержек и независимый аудит жилищно-коммунальных предприятий - естественных локальных монополистов. В г. Москве, в Новгородской и Тюменской областях и ряде других субъектов Российской Федерации будет проведен эксперимент по отработке системы персонифицированных социальных счетов граждан.

На втором этапе (2004 - 2005 годы) предполагается обеспечить:

развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве;

переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий;

развитие концессионных механизмов;

повсеместный полномасштабный переход к системе персонифицированных социальных счетов граждан.

На третьем этапе (2006-2010 годы) предполагается реализовать стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса на основе привлечения частных инвестиций, апробировать механизмы привлечения инвестиций в форме банковских кредитов и облигационных займов, реализовать комплекс мер по снижению рисков кредитования путем предоставления государственных и муниципальных гарантий.

VI. Мероприятия подпрограммы

В целях реализации подпрограммы предполагается осуществить переход к новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса, направленной на коренное оздоровление финансовой ситуации в отрасли, создание реальной системы экономической мотивации сокращения затрат ресурсов и повышения эффективности деятельности предприятий комплекса, привлечение частных инвестиций для реконструкции объектов жилищно-коммунального комплекса.

Подпрограмма включает как технические мероприятия по восстановлению основных фондов и по реализации новых инженерно-технических решений, так и мероприятия по созданию организационно-управленческих и финансовых механизмов, обеспечивающих стабильную и эффективную работу жилищно-коммунальных предприятий.

Эти мероприятия предусматривают:

обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса;

формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг;

государственную поддержку модернизации жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу.

1. Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса

Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса является основным условием формирования нормальных экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение следующих задач:

инвентаризация, реструктуризация и ликвидация имеющейся задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса;

ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильного и достаточного текущего финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Указанные мероприятия носят в основном краткосрочный характер, и эффект от их реализации должен быть получен уже в течение 2002-2003 годов.

Инвентаризация, реструктуризация и ликвидация

задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса

Для оздоровления финансовой ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо реструктурировать задолженность бюджета и бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса и установить реальные и жесткие сроки ее ликвидации.

Для решения этой проблемы необходимо:

разработать на уровне Правительства Российской Федерации с участием субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в течение 2002 года порядок реструктуризации и ликвидации задолженности в жилищно-коммунальном комплексе;

провести на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инвентаризацию задолженности и убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства с целью подписания актов сверки задолженности со всеми кредиторами и дебиторами, а также определение размеров задолженности перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса, признаваемой бюджетами всех уровней и бюджетными организациями;

разработать типовую методику и стандартные формы для унифицированного учета и контроля за состоянием кредиторской задолженности бюджетов всех уровней и бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса.

Признанная задолженность бюджетов и бюджетных учреждений перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса должна быть включена в расходную часть соответствующих бюджетов на весь срок реструктуризации.

В процедуру по реструктуризации задолженности бюджетов и бюджетных организаций должны быть вовлечены как предприятия коммунальной энергетики, так и предприятия Российского акционерного общества "ЕЭС России" и открытого акционерного общества "Газпром".

Работа по инвентаризации и реструктуризации бюджетной задолженности в жилищно-коммунальном секторе относится к числу первоочередных мероприятий первого этапа реализации подпрограммы и должна быть завершена до формирования бюджетов 2004 года.

Требует решения вопрос о дебиторской задолженности населения. В ее состав входят как текущая задолженность, возникающая вследствие разницы между датами начисления и произведения платежа, так и просроченная задолженность, в том числе безнадежная. Необходимо упростить процедуру списания безнадежной просроченной задолженности, приведя ее в соответствие с международной практикой.

Следует отменить систему авансирования платежей за поставку газа, электроэнергии и тепловой энергии предприятиям жилищно-коммунального комплекса и перейти к ежемесячной оплате по факту поставки, что приведет в соответствие платежи коммунальных предприятий предприятиям большой энергетики с платежами населения за жилищно-коммунальные услуги.

В рамках реализации подпрограммы планируется подготовить методические материалы по совершенствованию бухгалтерского учета на предприятиях жилищно-коммунального комплекса, что позволит сделать более прозрачной финансовую ситуацию в отрасли и упорядочить работу с задолженностью населения перед предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.

Ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильности и достаточности финансирования затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг

Стабильное и достаточное финансирование затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг будет достигнуто:

переходом на полную оплату потребителями (в том числе населением) жилищно-коммунальных услуг, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам, а также роста потребности в дотировании бюджетной сферы;

упорядочением механизма предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг;

переориентацией нерациональных расходов предприятий, выявленных в ходе аудита и экспертиз тарифов на жилищно-коммунальные услуги, на модернизацию и развитие инженерной инфраструктуры;

созданием прозрачного механизма формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги и целевого использования составляющих тарифа (амортизационные отчисления, прибыль и т.п.) на модернизацию и развитие.

При этом предполагается, что уровень собираемости платежей населения будет устойчиво сохраняться на уровне 95-97 процентов, что соответствует уровню, уже сегодня достигнутому во многих городах Российской Федерации.

Достаточность финансового обеспечения предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, будет обеспечена путем реализации принципа полного возмещения затрат каждым потребителем этих услуг. Тариф для конечного потребителя должен складываться как сумма затрат всех участников процесса предоставления услуги.

Необходимо последовательно реализовать законодательный принцип дифференциации оплаты жилищно-коммунальных услуг в государственном и муниципальном жилищном фонде на основе установления платы за наем в зависимости от благоустройства, качества и местоположения жилья.

Предоставление коммунальных услуг любым потребителям (включая бюджетные организации) должно происходить только на основе договорных отношений. В случае неоплаты предоставленных коммунальных услуг бюджетными организациями должна признаваться кредиторская задолженность бюджета перед коммунальными предприятиями, учитываемая при планировании бюджета следующего года.

Для обеспечения ускоренного перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением предполагается внести изменения в статью 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики". Темпы и параметры перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг должны определяться Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем утверждения Правительством Российской Федерации ежегодно федеральных стандартов:

социальной нормы площади жилья;

предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц, в среднем по Российской Федерации и дифференцированно по субъектам Российской Федерации;

уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;

максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

Соблюдение субъектами Российской Федерации федерального стандарта уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги будет также использоваться в качестве одного из критериев и условий распределения средств федерального бюджета, направляемых на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса.

Федеральный стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц, должен рассчитываться исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг и включать в себя:

стоимость содержания и текущего ремонта жилищного фонда;

стоимость капитального ремонта жилищного фонда;

стоимость коммунальных услуг (теплоснабжения, включая топливо твердое и топливо печное бытовое, водоснабжения, канализации, газоснабжения, электроснабжения) с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Указанный стандарт ежегодно пересматривается, при этом изменение величины этого стандарта на следующий бюджетный год осуществляется с учетом индекса роста цен на платные услуги населению, планируемого изменения цен на энергоносители, а также эффективности проведенных мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в направлении снижения неэффективных затрат.

Начиная с 2002 года указанный стандарт должен рассчитываться отдельно по каждому субъекту Российской Федерации на основе натуральных показателей: нормативов потребления коммунальных услуг и стоимости 1 куб. метра питьевой воды, 1 гигакалории тепла в жилом фонде всех форм собственности, 1 куб. метра газа, 1 киловатт-часа электроэнергии и стоимости содержания 1 кв. метра жилья.

Федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг начиная с 2001 года составит 22 процента и далее меняться не будет.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья составляет 18 кв. метров общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. метра - на семью из двух человек, 33 кв. метра - на одиноко проживающих граждан. До 2010 года пересмотр этого стандарта не предполагается.

После завершения перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением (с учетом бюджетного субсидирования граждан, имеющих право на жилищную субсидию, а также на установленные законодательством льготы) федеральный стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги устанавливаться не будет. Остальные федеральные стандарты будут ежегодно утверждаться Правительством Российской Федерации и на их основе будет рассчитываться потребность субъектов Российской Федерации в средствах, предназначенных для предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства на основе полного обеспечения текущих финансовых потребностей этой сферы обусловливает появление новых требований к механизму межбюджетных отношений, которые должны найти отражение в рамках общей концепции реформирования этих отношений.

В настоящее время потребности регионов в средствах из федерального бюджета, выделяемых предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, а также потребность в средствах для компенсации расходов, связанных с предоставлением льгот и жилищных субсидий, учитываются косвенным образом в числе прочих факторов при определении размера трансферта субъекту Российской Федерации из фонда финансовой поддержки регионов.

При определении размера трансферта в настоящее время функция выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации сочетается с функцией экономического стимулирования преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве. Существующая система не гарантирует ни того, что размер средств, предоставляемых из федерального бюджета, окажется достаточным для обеспечения бюджетных обязательств по финансированию жилищно-коммунального хозяйства, ни того, что полученные средства будут использованы для финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

После перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением бюджетные обязательства сохранятся лишь в отношении компенсации расходов, связанных с предоставлением гражданам льгот и адресных жилищных субсидий. В связи с этим представляется актуальным рассмотрение вопроса о переводе безвозмездных перечислений из федерального бюджета, направляемых на помощь в софинансировании указанных расходов, в форму целевых субвенций, которые могли бы выплачиваться через фонд софинансирования социальных расходов и (или) фонд компенсаций.

Обеспечение мер социальной защиты малоимущих граждан при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг

В соответствии с Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" с 1993 года в России действует система социальной защиты населения при переходе к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг. Малоимущим категориям граждан предоставляются адресные субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг (далее именуются - жилищные субсидии). За 2000 год жилищные субсидии были предоставлены 3,5 млн. российских семей.*

В соответствии с программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р, в части реформирования действующей системы льгот предусматривается пересмотр и отмена ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения, перевод льгот, установленных для различных категорий работающих граждан (работников правоохранительных органов, военнослужащих), в форму денежных выплат.

В 2002 году предполагается рассмотреть вопрос о переводе основных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в категорию жилищных субсидий. Предполагается также в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2001 г. N 609 "О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов" прекращение к 2004 году перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В связи с этим в условиях полной оплаты жилищно-коммунальных услуг населением потребность в финансировании жилищных субсидий начиная с 2004 года составит около 40 млрд. рублей в год и может возрасти в случае опережающего роста тарифов на газ и электроэнергию.

Проекты законодательных актов о переводе льгот в категорию жилищных субсидий и совершенствовании механизма расчета адресных жилищных субсидий предполагается внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2002 году.

В соответствии с проектами законодательных актов по упорядочению механизма предоставления льгот предполагается сохранить льготы либо ввести адекватный механизм предоставления субсидий вне зависимости от уровня доходов следующим категориям граждан: Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды и участники Великой Отечественной войны и другие. Сумма средств, предназначенных на эти цели, составляет до 2010 года от 1,2 до 2,5 млрд. рублей ежегодно.

Финансово-экономический механизм реализации программ жилищных субсидий и льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг

Размер жилищной субсидии для всех категорий получателей (наниматели, собственники, члены жилищно-строительных кооперативов) должен зависеть от размера совокупного дохода семьи и рассчитываться как полная компенсация разницы между установленным в данном населенном пункте размером платы для нанимателей жилых помещений по договору социального найма в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и максимально допустимым размером собственных расходов семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг, определяемым на основе установленной предельно допустимой доли этих расходов в совокупном доходе семьи.

Предполагается усовершенствовать принцип расчета жилищных субсидий, перейдя к расчету по одному основанию, который обеспечит строгую зависимость размера предоставляемой жилищной субсидии от размера совокупного дохода семьи.

Предполагается усовершенствовать методику расчета совокупного дохода семьи, учитываемого при определении суммы жилищных субсидий. В совокупный доход семьи должны включаться денежные эквиваленты всех льгот и социальных пособий, получаемых членами данной семьи, а также условный доход от владения некоторыми видами имущества.

В результате перехода от дотаций производителям жилищно-коммунальных услуг и предоставления льгот по оплате этих услуг отдельным категориям граждан к системе адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в зависимости от совокупного дохода семьи на основе заявительного принципа возникают новые требования к механизму межбюджетных отношений.

При переходе к полной оплате стоимости жилищно-коммунальных услуг потребителями адресные жилищные субсидии становятся основной формой бюджетных средств, направляемых на обеспечение доступности жилищно-коммунальных услуг. Размер бюджетных средств, распределяемых в виде жилищных субсидий, вырастет более чем в 10 раз (в сопоставимых ценах).

При этом резко возрастает дифференциация между субъектами Российской Федерации в части потребности в бюджетных средствах, выделяемых на предоставление жилищных субсидий.

Прямая увязка размеров целевых перечислений из федерального бюджета с оценкой потребности субъекта Российской Федерации в средствах, предназначенных на предоставление жилищных субсидий, принципиально меняет требования к качеству прогнозирования потребности в жилищных субсидиях. В связи с этим на федеральном уровне целесообразно создание системы определения и контроля за использованием лимитов финансовых ресурсов, выделяемых на компенсацию предоставленных населению льгот и жилищных субсидий, позволяющей выполнять функции:

определения необходимого объема финансирования;

контроля за своевременностью прохождения и целевым использованием средств, выделяемых на компенсацию предоставленных льгот и жилищных субсидий.

Определение необходимого объема финансирования будет производиться исходя из расчетов по федеральным стандартам перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, установленным для данного региона на соответствующий год. В качестве получателей средств федерального бюджета (субвенций) на первом этапе реализации подпрограммы будут выступать бюджеты субъектов Российской Федерации, в дальнейшем предполагается изменение механизма доведения средств федерального бюджета до граждан - конечных получателей.

Конечной целью является создание системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться средства, предусмотренные на все виды адресной социальной помощи государства, в том числе на компенсацию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и жилищные субсидии.

Для перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан необходимо:

завершить финансовое оздоровление ситуации в жилищно-коммунальном комплексе (в рамках мероприятий первого этапа реализации подпрограммы), потому как система персонифицированных социальных счетов будет эффективно работать только в условиях абсолютной гарантии своевременного перечисления бюджетных средств гражданам, в противном случае граждане не будут защищены от применения жилищно-коммунальными предприятиями санкций за несвоевременную оплату жилищно-коммунальных услуг, вызванную задержкой бюджетных перечислений;

обеспечить координацию перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан с мероприятиями по реформированию системы социальной защиты, так как создание системы персонифицированных социальных счетов граждан исключительно в рамках реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса создает опасность дублирования при реформировании финансово-экономических механизмов других видов государственной социальной помощи;

провести эксперимент по отработке механизма реализации системы персонифицированных социальных счетов граждан в г. Москве, Новгородской и Тюменской областях и ряде других субъектов Российской Федерации.

Распределение и контроль за своевременным прохождением средств федерального бюджета и их целевым использованием будет осуществлять Министерство финансов Российской Федерации.

2. Формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг

Мероприятия, изложенные в настоящем разделе, носят среднесрочный характер. Их осуществление планируется на втором этапе реализации подпрограммы (2004 - 2005 годы). Для их реализации на первом этапе кроме выполнения основного комплекса мер необходимо:

обеспечить переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве;

провести экспертизу деятельности жилищно-коммунальных предприятий с целью выявления и ликвидации нерациональных и необоснованных затрат, включенных в тариф.

Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства

Одна из основных задач второго этапа реализации подпрограммы - создание конкурентной среды в жилищной сфер

Заголовок: Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 797 "О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы" Тип документа: Постановление Программа Расчет Статус: Действующий Дата: 2001-11-17 Тип информации: Документы Территория: Российская Федерация Блок: Жилищное законодательство Орган: Правительство России и СССРПравительство России Позиционируется в разделах: Жилые и нежилые помещения, коммунальное хозяйство\Общие вопросы